Door Pieter Huisman en Heleen Hanssens

Naast de wetwijziging ‘Verbetering van de rechtsbescherming van mbo-studenten’ stond met name de betekenis van de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als gevolg van de Wet verbetering rechtsbescherming centraal tijdens de training.

Wat omvat deze wetswijziging? 

Met ingang van het collegejaar 2023-2024 zal voor nieuwe studenten de verplichte onderwijsovereenkomst verleden tijd zijn. Afschaffing van de onderwijsovereenkomst heeft onder meer tot gevolg dat die vervalt als onderdeel van het onderwijsaccountantsprotocol. Bepalingen die voorheen in de onderwijsovereenkomst moesten worden opgenomen, worden nu in de wet opgenomen (zoals schorsing en verwijdering van studenten). Tevens moet er net zoals in het hoger onderwijs een studentenstatuut in het leven worden geroepen waarin de belangrijkste rechten en plichten van de student zijn opgenomen.

Daarnaast zullen instellingen een centrale ‘faciliteit’ in het leven moeten roepen waar studenten hun geschil of klacht kunnen indienen. De faciliteit moet er voor zorgen dat vervolgens de klacht of geschil bij de juiste instantie terecht komt voor behandeling. Dit betekent dat klachten over bijvoorbeeld bejegening bij de klachtencommissie terechtkomen en beslissingen van de examencommissie waar de student het niet mee eens is bij de Commissie van Beroep voor de Examens.

Instellingen zullen ook een geschillenadviescommissie moeten inrichten voor besluiten van het college van bestuur, zoals over toelating en verwijdering van de student. Ook de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal een verandering zijn voor zowel de instelling als de student. Geschillen tegen besluiten van de mbo-instelling en de student zullen voortaan bestuursrechtelijk worden afgehandeld.

Met ingang van het collegejaar 2023-2024 zal voor nieuwe studenten de verplichte onderwijs-overeenkomst verleden tijd zijn

Beroepszaken gaan voortaan naar de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is voor studenten laagdrempeliger dan de tot nu toe te volgen weg naar de burgerlijke rechter, onder meer door het lage tarief (griffiegeld) dat nodig is om beroep aan te tekenen. 

Juridisch kader voor mbo-instellingen: een veelkleurig veld

Onderwijsinstellingen in het mbo moeten werken in een veelkleurig juridisch veld. Niet alleen gaat het om onderwijswetgeving, de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), maar instellingen hebben ook te maken met privaatrecht, het recht dat in horizontale verhoudingen werkt tussen particulieren. Denk daarbij aan koop- en huurovereenkomsten en contracten met (examen)leveranciers. Ook is veel algemeen publiekrechtelijke wetgeving, het recht dat gaat over de verhouding burger/particulier en overheid, van toepassing op de bijzondere bekostigde en particuliere mbo-instellingen, denk bijvoorbeeld aan de privacyregelgeving. 

Onderwijswetgeving: een flatgebouw met veel verdiepingen

Om een beeld te krijgen bij de wetgeving en de omvang ervan kun je onderwijswetgeving vergelijken met een ‘flatgebouw’. De hoogste verdieping is het ’penthouse’ en dat is de grondwet en dat zijn de internationale verdragen. De internationale verdragen zeggen bijvoorbeeld iets over het recht op toegang tot kosteloos (beroeps)onderwijs en het recht op aanpassing van onderwijs voor gehandicapte studenten. De Grondwet, het beroemde en volgens sommige beruchte artikel 23 gaat over de vrijheid van onderwijs. Dit artikel geeft bijzonder onderwijsinstellingen, en dat zijn alle bekostigde mbo-instellingen, rechten om bijvoorbeeld het onderwijs te grondvesten op bepaalde levensbeschouwelijke principes of keuzes te maken in het bestuursmodel.

Op de 1e verdieping vinden we de wet zoals de WEB. De wet die in 1995 tot stand kwam en de belangrijkste rechten en plichten van de instelling en de student vastlegt. De wet bevat onder meer bepalingen over wie waarvoor verantwoordelijk en bevoegd is, zoals de taken en verantwoordelijkheden van de examencommissie. Dan volgt op de verdieping daaronder het examen- en kwalificatiebesluit. De naam zegt het al: dit besluit dat op regeringsniveau wordt genomen werkt bepalingen rond de kwalificaties en examinering verder uit, bijvoorbeeld rond vrijstellingen. Dan volgen op de vierde verdieping de ministeriële regelingen, voor het mbo op het niveau van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Een voorbeeld is de Regeling aanvullende eisen toelating MBO, waarin onder meer is opgenomen dat voor de opleiding ‘Basis Goudsmid niveau 3, ‘Creatieve en artistieke aanleg en fijne oog-handcoördinatie’ als eis kan gelden. Tot slot vinden we op de vijfde verdieping beleidsregels. Beleidsregels zijn geen regels die de instellingen formeel binden, maar eigenlijk een regel voor een overheidsorgaan waarin ze uitlegt hoe ze een wet uitlegt en toepast. Een voorbeeld is het Onderzoeksskader van de Inspectie. Dan is er nog de ‘kelder’ van de ‘soft law’.  Hier gaat het om zaken zoals servicedocumenten of handreikingen die door de MBO raad, soms in samenspraak met het ministerie, worden opgesteld. Het bevat geen algemeen bindende normen, maar alleen uitleg. Toch volgen instellingen vaak die handreikingen (en ook de beleidsregels) alsof het bindende wetten zijn. Maar bepalingen in wetten kunnen soms verschillend geïnterpreteerd worden en dan is er een rechter, vaak is dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die uiteindelijk de uitleg bepaalt.

Naast deze landelijke wetgeving heb je ook eigen regelgeving op te stellen. Zo moet er een bestuursreglement zijn waarin de bevoegdheden van het college van bestuur zijn vastgelegd en de bevoegdheden van directeuren van de verschillende organisatie-eenheden. Belangrijke interne documenten zijn het al eerder genoemde studentenstatuut, de onderwijs- en examenregelingen (OER) en het examenreglement met betrekking tot de examencommissie. 

Een nieuw kader voor examencommissies en instellingsbesturen: de Algemene wet bestuursrecht

Examencommissies in het mbo, evenals in het vo, hbo en wo hebben een publieke taak; de wettelijke taak is er op toe te zien dat de student die met een diploma of getuigschrift de opleiding verlaat ook daadwerkelijk voldoet aan de wezenlijke eisen ten aanzien ‘van kennis, inzicht en vaardigheden die nodig zijn voor het verkrijgen van een graad’, zoals de Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) dat zegt. De handtekening van de examencommissie bezegelt het civiel effect. Het getuigschrift of diploma heeft waarde in de samenleving, voor een vervolgopleiding, voor inschaling in een functie, als entree voor een beroep, enzovoort. Examencommissies dienen dus een publiek belang en in het bekostigd onderwijs gebeurt dat met behulp van publieke middelen. 

Het publieke karakter wordt versterkt doordat de Wet verbetering rechtsbescherming van de mbo- student de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard op beslissingen die worden genomen richting studenten. Het artikel 7.5.9 van de WEB dat per 1 augustus 2023 gaat gelden bepaalt: ‘Een schriftelijke beslissing van een orgaan van een instelling inhoudende een rechtshandeling die jegens een betrokkene is genomen op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen, wordt voor de toepassing van de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot besluiten aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van die wet. Het beroep kan worden ingesteld door de betrokkene.’

Ingewikkeld jargon voor niet-juristen, maar wat betekent het nu concreet, voor besturen van instellingen, voor directies die beslissen namens het bestuur of examencommissies die beslissingen nemen over bijvoorbeeld vrijstellingen, of examenuitslagen vaststellen?

Het betekent op de eerste plaats dat beslissingen getoetst kunnen worden aan het kader van de Awb. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering. Dit zijn de zogenaamde algemene beginselen van behoorlijk bestuur; het is een toets op de procedurele vereisten, niet op de inhoud. Heb je een beslissing goed onderbouwd, ben je ook consistent geweest in de toepassing van je eigen beleid? Gebruik je de bevoegdheid niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid geschreven is? Heb je de belangen van de student en het belang van de instelling goed afgewogen? Staat de sanctie die je toepast na fraude in de verhouding tot hetgeen die student gedaan heeft, is het proportioneel? En heb je hoor- en wederhoor toegepast? Dat zijn belangrijke beginselen die voortvloeien uit het kader van de Awb en die door instanties zoals de Commissie van Beroep voor de Examens en de bestuursrechter worden getoetst. 

Is er sprake van ernstige schending, dan zal de beslissing van de examencommissie of het bestuur – zoals dat heet- vernietigd worden en moet er een nieuw besluit worden genomen, soms wordt daarbij ook gezegd dat daarbij de aanwijzingen van het beroepsorgaan of de rechter meegenomen moeten worden. Een beroepsorgaan zoals de Commissie van Beroep voor de Examens kan dus niet zelf een nieuw besluit nemen in plaats van de examencommissie, maar kan wel zeggen dat bijvoorbeeld de examencommissie op bepaalde punten de beslissing beter zal moeten motiveren.

Op de tweede plaats betekent de toepassing van de Awb dus een eenduidige rechtsgang en centrale beroepsinstantie voor beslissingen die genomen zijn ten opzichte van studenten (‘betrokkenen’) en die onder de Awb vallen. Namelijk in eerste instantie een interne beroepsprocedure, bij beslissingen van de examencommissie is dat de Commissie van Beroep voor de Examens, en dan in laatste instantie de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste administratieve rechter in Nederland. De rechtspraak en uitspraken van de Raad van State zullen in het verlengde liggen van het college dat eerst oordeelde in zaken in het hoger onderwijs, het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs dat per 1 januari 2023 is opgeheven (zie voor een overzicht van uitspraken het boek Juridisch vademecum voor examencommissies)

Het ingewikkelde is verder dat niet elke beslissing door iedereen kan worden aangevochten. Sommige beslissingen doen namelijk feitelijk niets met de juridische positie van de student, of ze worden niet op schrift gesteld (bijvoorbeeld het opbellen van een student om te vertellen dat de zitting met de examencommissie is verschoven). In dat geval is er sprake van een ‘feitelijke handeling’ en geen juridische handeling, en daar kan geen bezwaar of beroep tegen worden ingesteld. Verder moet degene die bezwaar of beroep wil instellen dus volgens de wet ‘betrokkene’ zijn. De toelichting op de wet maakte daarover de volgende opmerking: “‘Onder een betrokkene wordt verstaan een student, vavo-student, extraneus of deelnemer. Het kan ook gaan om een aanstaande of voormalige student, vavo-student, extraneus of deelnemer. De faciliteit neemt alle klachten, beroepen en bezwaren in de relatie betrokkene-onderwijsinstelling in ontvangst, registreert ze en stuurt ze voor behandeling naar de juiste commissie of personen”. Iemand dus die niet in één van deze categorieën valt, bijvoorbeeld een ouder, is dus geen betrokkene en komt dus ook niet bij een Commissie van Beroep voor de Examens terecht mochten zij het niet eens zijn met een beslissing van de examencommissie ten opzichte van hun zoon of dochter. 

Het is van belang ook goed te beseffen dat niet-bekostigd onderwijs in de zogenaamde derde leerweg en niet-bekostigde instellingen niet onder het regime van de Awb vallen en ook niet onder de rechtsbescherming van de bestuursrechter; geschillen met die ‘cursisten’ zullen nog op een andere manier moeten worden opgelost, en zij zullen uiteindelijk naar de burgerlijke rechter moeten om bijvoorbeeld de instelling aan te spreken op wanprestatie. 

Slot: nieuwe kaders en komende wijzigingen, de student staat centra(a)l(er)

De juridische kaders waar mbo-instellingen en organen zoals examencommissies mee moeten werken is al behoorlijk complex; een ‘gebouw met vele verdiepingen’ zoals we in het begin schetsten. Daar komt nu een aparte ‘toren’ bij in de vorm van de Algemene wet bestuursrecht door de inwerkingtreding van de Wet verbetering rechtsbescherming van mbo-studenten. Dat heeft gevolgen voor de wijze waarop beslissingen zullen worden getoetst. Deze zullen moeten voldoen aan een aantal elementaire beginselen zoals zorgvuldigheid en proportionaliteit. Het aantal beroepszaken kan misschien toenemen omdat de gang naar de rechter laagdrempeliger (goedkoper) gaat worden.

Uiteraard is voorkomen beter dan genezen. Bij juridisering van verhoudingen is niemand gebaat, dus het is zaak om regelingen niet complex, maar consistent te maken, en dat termijnen niet overschreden worden. Allerbelangrijkst is daarbij de verwachtingen en communicatie richting studenten goed te managen. Een student heeft recht om te weten waarom, door wie, op welke grond een beslissing is genomen, en in begrijpelijke taal. 

Dat laatste wordt in de toekomst mogelijk op zichzelf een wettelijke verplichting. Er is een wijziging van de Awb in de maak onder de noemer Versterking waarborgfunctie Awb. Daarin zal worden opgenomen dat bestuursorganen, zoals examencommissies in het mbo dat worden, hun beslissingen zodanig begrijpelijk moeten motiveren dat het voor de lezer, dus bijvoorbeeld ook voor een student in een entree-opleiding als dat de ‘betrokkene’ is, duidelijk is waarom de beslissing is genomen en wat dat voor hem of haar betekent. Een opdracht waar een wijziging van de wet niet voor hoeft te worden afgewacht.

Bronnen: Wetsvoorstel verbetering rechtsbescherming mbo-studenten aangenomen en QAs-Wetsvoorstel verbetering rechtsbescherming

Meer informatie

Hobéon verzorgt diverse trainingen vanuit een juridisch perspectief voor onderwijsinstellingen. Hobéon kan examencommissies, of examencommissies in combinatie met opleidingsmanagement en bestuur, een incompany trainingstraject op maat aanbieden waarin de belangrijkste gevolgen van de Wet verbetering rechtsbescherming, en met name de toepassing van de Awb en de eerdere jurisprudentie van het CBHO, via een interactieve werkvorm en gericht op de opleiding/instelling worden doorgenomen. Resultaat is direct toepasbare kennis voor deelnemers en handreikingen om het dagelijkse besliswerk een steviger fundament te geven. Interesse? Neem dan contact op met onze collega en tevens bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan de Universiteit Tilburg Pieter Huisman.

Meer informatie over de training 'Werken met de Awb voor examencommissies MBO'