In 2010 zijn alle opleidingen in het Nederlandse hoger onderwijs tenminste eenmaal geaccrediteerd, althans tenminste beoordeeld in het kader van accreditatie. In februari 2008 publiceerde de minister van OCW de notitie “Focus op kwaliteit”. In deze notitie is de vormgeving van het accreditatiestelsel na 2010 vervat.  De notitie bevat een groot aantal wijzigingen in het huidige stelsel en is in 2008 besproken met diverse belanghebbenden.  De wijzigingen zijn opgenomen in een wetsvoorstel dat op dit moment bij de Raad van State ligt ter advisering. Tegelijkertijd  hebben de afgelopen periode onder regie van de NVAO pilots in het kader van het nieuwe accreditatiestelsel plaatsgevonden.

In het wetsvoorstel Versterking besturing zijn echter ook enkele wijzigingen in het accreditatiestelsel opgenomen. Hieronder zullen een aantal in het oog springende wijzigingen worden besproken te weten de aanpassing van de herstelperiode en redelijke termijn, de verlenging van accreditatie per studiejaar en de aanpassing van het accreditatie kader.

De herstelperiode en redelijke termijn

Een zeer belangrijke wijziging in het voorstel is de aanpassing van de zogenaamde herstelperiode en de redelijke termijn. De gevolgen voor een opleiding van een negatief accreditatiebesluit zijn op dit moment erg zwaar. De instelling verliest (indien van toepassing) het recht op bekostiging voor de opleiding, er mogen geen graden meer worden uitgereikt en de registratie van de opleiding in het CROHO wordt beëindigd. Voorts moet de instelling ervoor zorg dragen dat zittende studenten de opleiding aan een andere instelling kunnen afronden.

Voor het deel van de studenten waarvoor dit niet mogelijk is stelt de instelling een redelijke termijn vast waarbinnen de studenten de opleiding (met een erkende graad) aan de instelling kunnen afronden. Deze redelijke termijn is in de huidige wetgeving niet nader omschreven, in het wetsvoorstel Versterking besturing wordt deze redelijke termijn gespecificeerd tot de resterende studieduur van de studenten + 1 studiejaar.

De huidige wetgeving bevat ook een herstelperiode. Hiermee kan de instelling, binnen maximaal 2 jaar na de negatieve accreditatie, alsnog een positieve accreditatie voor de opleiding verkrijgen.  Op verzoek van de instelling kan van deze herstel mogelijkheid gebruik worden gemaakt. Tijdens de herstelperiode mogen geen nieuwe studenten worden ingeschreven aan de opleiding.

De herstelperiode mag op papier ‘aantrekkelijk’ ogen, in de praktijk is deze,  in combinatie met de veelal slechte publiciteit van een negatieve accreditatie, de nagel aan de doodskist van een opleiding. Immers doordat gedurende de periode geen nieuwe studenten mogen worden inschreven loopt de opleiding inkomsten mis, inkomsten waarmee de opleiding juist de kwaliteit zou moeten (en kunnen) verbeteren.

Het is dan ook deze ‘papieren’ herstelperiode in combinatie met de zware consequenties van een negatieve accreditatie welke een (onevenredig?) zware druk leggen op de beoordeling door het panel. Van verschillende zijden is de afgelopen jaren aangegeven dat het stelsel op dit punt dient te worden aangepast.

Voorgestelde wijzigingen en commentaar

Het wetsvoorstel versterking besturing komt aan deze roep om een aanpassing tegemoet. In plaats van de huidige procedure wordt een systeem voorgesteld waarbij het oorspronkelijke accreditatie besluit kan worden verlengd voor de duur van (maximaal) 2 jaar. Daar het oorspronkelijke besluit wordt verlengd blijft de instelling de mogelijkheid houden om nieuwe studenten in te schrijven in de opleiding (en hiervoor bekostiging te ontvangen). Deze wijziging is een aanmerkelijke versoepeling van het regime. Hiervan kan echter niet naar eigen goeddunken gebruik worden gemaakt. Waar nu de instelling zelf kan bepalen of men van de herstelperiode gebruik maakt is het in de toekomst alleen mogelijk van deze periode gebruik te maken indien het naar oordeel van de NVAO aannemelijk is dat de opleiding binnen (maximaal) 2 jaar alsnog aan het accreditatiekader voldoet.

Het wetsvoorstel laat zich niet uit over de criteria op grond waarvan de NVAO kan bepalen of een opleiding wel of niet van de herstelperiode gebruik kan maken. Enkel is opgenomen dat, indien naar oordeel van de NVAO de herstelperiode soelaas kan bieden, de NVAO melding maakt van de te verbeteren aspecten van kwaliteit. Hieraan zou wellicht kunnen worden toegevoegd dat de NVAO tevens moet motiveren waarom in een onderscheiden geval de herstelperiode niet voor een opleiding open staat. Het wel of niet gebruik kunnen maken van de herstelperiode is immers het verschil tussen het direct moeten beëindigen van de opleiding en het verlengen van de accreditatie met de mogelijkheid verbeteringen door te voeren. Onze ervaring is dat een opleiding binnen een termijn van 1 a 2 jaar grote verbetertrajecten kan succesvol kan implementeren.

De noodzaak van een deugdelijke motivering op dit punt wordt mijns inziens verder versterkt door een ander (uit rechtsstatelijk oogpunt bezien ook zeer opmerkelijk) wijzigingsvoorstel. Door het laten vervallen van het begrip ‘onherroepelijk’ in artikel 5a.9 WHW worden de gevolgen van een negatief accreditatiebesluit niet meer geschorst door het instellen van bezwaar en beroep. Dit is een opmerkelijk voorstel, immers zeer wel is mogelijk dat na instellen van bezwaar en beroep de NVAO moet terugkomen op haar besluit. In het recente verleden is dit ook daadwerkelijk gebeurd, in een enkel geval zelfs pas nadat de instelling bij de Raad van State haar gelijk haalde.

Het is diezelfde Raad van State die in haar advies over het wetsvoorstel, terecht, scherpe kritiek heeft op dit voorstel. “De Raad wijst er voorts op dat het laten vervallen van de term ‘onherroepelijk’ in artikel 5a.9, vijfde en zevende lid, tot gevolg heeft dat studenten en docenten gedurende de bezwaar- en beroepsprocedure de opleiding zullen verlaten, omdat de afbouw in feite al begint terwijl het besluit nog niet onherroepelijk is. Dit kan ernstige gevolgen hebben voor de continuïteit en de kwaliteit van een opleiding die ten onrechte een negatieve beoordeling heeft gekregen. De nadelen van het onnodig laten voortduren van accreditatie van negatief beoordeelde instellingen wegen naar het oordeel van de Raad niet op tegen de schade die opleidingen ondervinden, indien zij ten onrechte negatief beoordeeld zijn, en gedurende de bezwaar- en beroepstermijn niet meer geaccrediteerd zijn.”

De minister wuift de grote bezwaren van de Raad van State op dit punt weg en wijst op de mogelijkheid dat de NVAO kan besluiten, zoals hierboven ook is beschreven, de instelling een herstelmogelijkheid te gunnen.Hier slaat de minister de plank toch echt flink mis, immers het is juist het niet in aanmerking komen voor deze procedure waartegen feitelijk het bezwaar en beroep zich veelal zal gaan richten. En juist op dit punt lijkt de NVAO niet verplicht om te motiveren waarom een instelling niet in aanmerking komt voor een herstelperiode.

De opmerking in de toelichting bij het wetsvoorstel dat de instelling bij de rechtbank om een voorlopige voorziening c.q. schorsende werking kan verzoeken iets in wezen niets meer dan een doekje voor het bloeden, de bewijslast ligt op dat moment immers bij de instelling.

Termijn verlenging accreditatie van rechtswege

In een aantal gevallen wordt de accreditatie van een opleiding van rechtswege verlengd. Dit is bijvoorbeeld het geval indien het nemen van een accreditatiebesluit door de NVAO vertraging oploopt of indien een instelling bezwaar aantekend tegen een negatief accreditatiebesluit door de NVAO. Analoog aan de wijze waarop dit thans in Vlaanderen is geregeld wordt, naar mijn mening terecht, voorgesteld de accreditatie termijn per studiejaar te verlengen.

Wijzigingen in accreditatiekader

In het wetsvoorstel Versterking besturing wordt gesteld dat ‘Toetsen en examineren’  een ‘volwaardig onderdeel’ moet vormen van het accreditatiekader, ‘zodat een opleiding de accreditatie kan verliezen bij een onvoldoende score op dit gebied.’ Om dit mogelijk te maken wordt ‘beoordelen en toetsen van het onderwijs’ toegevoegd aan de aspecten van kwaliteit, waarop het accreditatiekader is gestoeld. Indien de beslisregels gelijk blijven komt dit voorstel er mijns inziens op neer dat het huidige facet 2.8 uit het accreditatie een verwordt tot een zelfstandig onderwerp (een ‘volwaardig onderdeel’?). Immers alleen dan kan een onvoldoende score direct leiden tot een negatieve accreditatie.  In de praktijk raakt overigens ook met gebruikmaking van de huidige criteria een opleiding met een onvoldoende score op facet 2.8 zwaar in de problemen bij het verkrijgen van een positief accreditatieoordeel.

Termijn mogelijke inwerkingtreding in relatie tot overige voorstellen

In het wetsvoorstel versterking besturing wordt opgemerkt dat wordt beoogd deze wijzigingen per 2010 in werking te laten treden. Dat roept direct de vraag op naar waarom deze wijzigingen niet zijn opgenomen in het wetsvoorstel dat specifiek betrekking heeft op het accreditatiestelsel en thans ter advisering voorligt bij de Raad van State. Immers ook deze voorstellen zouden volgens de (te?) strakke planning al in 2010 in werking moeten treden. Het heeft er schijn van dat met het opnemen van enkele onderdelen in dit wetsvoorstel aan ‘risicospreiding’wordt gedaan, indien het wetgevingstraject dat beoogd het accreditatiestelsel te wijzigen onverhoopt vertraging oploopt dan zijn tenminste enkele onderdelen wel reeds gewijzigd.