Met de indiening van de stukken (wetsvoorstel en toelichting) bij de Tweede Kamer wordt ook het advies van de Raad van State openbaar. In het advies blijkt de Raad ongekend hard en kritisch te oordelen over de vormgeving van het nieuwe accreditatiestelsel en de positie van met name de NVAO. OCW wuift in het nader rapport de kritiek goeddeels weg. Daarmee komt het daadwerkelijke oordeel over de steekhoudendheid van de argumenten van de Raad te liggen bij de Tweede Kamer. Deze behandelt het wetsvoorstel waarschijnlijk begin 2010.

Hieronder hebben wij voor u de meest in het oog springende kritiekpunten van de Raad van State verzameld.

Hoofdlijnen nieuw accreditatiestelsel

De hoofdlijnen van het nieuwe stelsel komen voort uit de notitie Focus op kwaliteit. In deze notitie werd voorgesteld om ook in de toekomst elke zes jaar de accreditatie op het niveau van opleidingen te laten plaatsvinden. Daarnaast werd een zogenaamde instellingsaudit geïntroduceerd welke door de NVAO zou worden uitgevoerd. Wanneer door de NVAO bij de instellingsaudit zou worden vastgesteld dat de interne kwaliteitszorg van een instelling zó goed op orde is dat de kwaliteit van de opleidingen continu verbeterd wordt is er sprake van ‘ verdiend vertrouwen’ en zou de instelling in een ander, lichter, accreditatieregime terecht komen.  Voor de overige opleidingen bleef het huidige regime bestaan.

Op basis dit de voorstellen in Focus op Kwaliteit zijn onder regie van de NVAO pilots uitgevoerd met het accreditatiestelsel nieuwe stijl. De website van de NVAO bevat hierover uitvoerige informatie.

In het wetsvoorstel accreditatie zoals dat is ingediend bij de Tweede Kamer wordt een instellingstoets kwaliteitszorg geïntroduceerd. Deze wordt uitgevoerd door een Commissie van Deskundigen ingesteld door de NVAO. Indien instellingen deze toets met succes doorstaan komen zij in een regime waarbij een beperkte opleidingsbeoordeling plaats zal vinden.  Voor alle andere opleidingen geldt een uitgebreide opleidingsbeoordeling. De NVAO dient in te stemmen met de samenstelling van de panels voor de beperkte en uitgebreide opleidingsbeoordeling. Voor een Toets Nieuwe Opleiding stelt de NVAO in de toekomst zelf de panels in. Op hoofdlijnen komt het wetsvoorstel overeen met de vormgeving zoals deze reeds bekend was tijdens de pilots.

De Raad van State uit over de vormgeving van het stelsel fundamentele kritiek. Hieronder worden de meest in het oog springende punten opgenomen. Enkele onderdelen zijn voorzien van de reactie van Plasterk en/of commentaar.

Noodzaak wijziging accreditatiestelsel op korte termijn?

De Raad merkt op dat uit alle uitgevoerde evaluaties (CHEPS, ENQA, OESO en Inspectie van het Onderwijs) kan worden opgemaakt dat het in 2003 ingevoerde accreditatiestelsel redelijk goed functioneert. Waarom dan een stelselwijziging na afronding van de eerste ronde accreditaties  zo vraagt de Raad zich af. Expliciet wijst de Raad op dit punt ook naar de conclusies en toetsingskaders inzake stelselwijzigingen van de Commissie parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen (Commissie Dijsselbloem). Voorts is de Raad ongelukkig met het feit dat het wetsvoorstel voor advisering was voorgelegd, voordat de pilots daadwerkelijk afgerond waren. Te lezen valt:

”Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom die resultaten (van de pilots, FH) niet kunnen worden afgewacht, terwijl zij kennelijk wel nog van invloed kunnen zijn op het wetsvoorstel. (…) Hij gaat er voorts van uit dat een aanpassing van het voorstel als gevolg van de evaluaties van de pilots opnieuw aan hem ter advisering wordt voorgelegd.”

In een reactie geeft Plasterk aan dat de afronding van de eerste cyclus een natuurlijk moment is om het stelsel tegen het licht te houden. Daarom was enige haast geboden zo wordt aangegeven.

In het licht van de oorspronkelijke planning, waarbij een nieuw stelsel zou worden ingevoerd op het moment dat de eerste cyclus zou zijn afgerond snijdt de argumenatie mogelijk hout. Echter de realiteit is dat door de opgelopen vertragingen de invoering van een nieuw stelsel op z’n vroegst kan geschieden per 1 januari 2011. Dit betekent dat een deel van de opleidingen ook in de tweede cyclus volgens het oude systeem zal worden beoordeeld. Zo bezien is de noodzaak van een stelselwijziging op korte termijn weggevallen. Immers aan een groot deel van de bezwaren van het huidige stelsel kan ook zonder stelselwijziging tegemoet worden gekomen. Dat maakt een impliciete suggestie van de Raad van State interessant, wacht de afronding van de eerste cyclus in Vlaanderen (2012) af en wijzig dan pas eventueel het stelsel. Door de Vlaamse en Nederlandse wijzigingen gelijk te schakelen en af te stemmen kan tevens tegemoet worden gekomen aan aanbevelingen van zowel de ENQA review commissie als de Vlaamse en Nederlandse Rekenkamers om het Vlaams-Nederlandse karakter van het stelsel te versterken.

Bureaucratisering wordt niet opgelost door nieuwe stelsel

Onder de veelzeggende kop ” De instellingsaccreditatie: bureaucratie met bureaucratie bestrijden” maakt de Raad gehakt van de stelling dat stelselwijziging zou leiden tot daling van de administratieve lasten. Dit laatste is juist een belangrijk argument om over te gaan tot wijziging van het stelsel.

Volgens de Raad zorgt de introductie van een instellingstoets kwaliteitszorg ervoor dat de bureaucratische lasten mogelijk deels verschuiven van niveau opleiding naar niveau instelling. Niet uit te sluiten valt dat ook op instellingsniveau mogelijk defensief gedrag ten toon wordt gespreid, een negatief oordeel op de instellingstoets is immers slecht voor het imago van de instelling zo stelt de Raad. Naar het oordeel van de Raad vindt geen substantiële vermindering van de accreditatielast plaats, maar is eerder sprake van een doublure in de toetsing van de randvoorwaarden: eerst op instellingsniveau en vervolgens op opleidingsniveau.

Op de instellingstoets kwaliteitszorg zelf heeft de Raad ook kritiek.”De instellingstoets kwaliteitszorg loopt daarmee het risico een louter “papieren toets” te worden waarbij de commissie vooral advies uitbrengt op basis van de door de centrale bestuursdienst van de instelling geleverde rapporten van de verschillende opleidingen.” Ten aanzien van de panels die de toets moeten uitvoeren wijst de Raad erop dat, gezien de gespreksonderwerpen, de vereiste deskundigheid ertoe zal leiden dat de “toetsing kan worden geschetst als ‘(oud)onderwijsmanagers beoordelen onderwijsmanagers’”.

Al met al wordt gesteld: “De Raad ziet niet in hoe het geconstateerde probleem dat te veel aandacht aan processen en procedures wordt besteed, kan worden verminderd door het in het leven roepen van een toets waarin uitsluitend naar processen en procedures wordt gekeken.”

Vanzelfsprekend poogt Plasterk deze fundamentele kritiek te pareren in het nader rapport. De introductie van het nieuwe accreditatiestelsel kan leiden tot vermindering van administratieve last, zo blijkt uit de pilots zo stelt het nader rapport.  Even verderop in hetzelfde rapport valt echter te lezen:

“Het feitelijk effect op de lasten is onderzocht in de pilots met de beperkte opleidingsaccreditatie. In de pilots kon geen substantiële vermindering van administratieve lasten voor de instellingen worden aangetoond, maar de uitkomsten bieden wel aanknopingspunten om in het vervolg lastenvermindering te realiseren.”

Vervolgens wordt omzichtig beschreven dat het gebrek aan reductie aan administratieve lasten te wijten is aan onzekerheid en onbekendheid met het nieuwe stelsel.

Wat van dit laatste argument ook zij, vast staat toch wel dat niet is aangetoond dat het nieuwe stelsel leidt tot vermindering van admistratieve lasten. Mogelijk zijn er ook andere, minder zware wijzigingen denkbaar welke leiden tot lastenreductie. De komende periode zullen wij op dit weblog een aantal concrete suggesties geven.

Inhoudelijke kwaliteitsoordelen

Een tweede reden om het accreditatiestelsel te wijzigen is volgen de Raad dat het huidige stelsel onvoldoende leidt tot inhoudelijke kwaliteitsoordelen. De Raad kan zich op zichzelf vinden in het streven naar meer aandacht voor de kwaliteitsverschillen in het hoger onderwijs. Hij heeft echter bezwaren tegen de keuze om hiervoor de accreditatieprocedure en de NVAO te gebruiken. Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de accreditatieprocedure twee functies krijgt zo stelt de Raad. In de eerste plaats wordt getoetst of de opleiding aan de wettelijke eisen voldoet en daarmee voor bekostiging en erkenning van de graden in aanmerking komt. In de tweede plaats krijgen opleidingen die aan hogere standaarden voldoen dan de wettelijke eisen een extra keurmerk.  De NVAO krijgt in het voorstel namelijk de mogelijkheid om bij het accreditatiebesluit niet alleen het eindoordeel voldoende of onvoldoende te verlenen, maar ook ‘goed’ en ‘excellent’.

Een vermenging van beide functies acht de Raad ‘ongewenst’. De Raad:

“Dat de eerste toets heeft tot doel na te gaan of een opleiding van voldoende kwaliteit is om hieraan bekostiging en de verlening van academische graden te verbinden. De tweede toets heeft tot doel een rangorde (ranking) aan te brengen binnen de geaccrediteerde opleidingen. De Raad acht het wenselijk dat de kwaliteitsverschillen tussen opleidingen zichtbaarder worden. Naar zijn oordeel behoren dergelijke beoordelingen primair door vakgenoten (peers) plaats te vinden en niet door een zelfstandig bestuursorgaan als onderdeel van het accreditatiebesluit, omdat hierdoor een te grote concentratie van bevoegdheden aan deze zbo wordt toegedeeld. Het voorstel leidt onvermijdelijk tot een beoordeling van kwaliteit op basis van formele, procedurele en voornamelijk kwantitatieve indicatoren. Bovendien veronderstelt een dergelijke indeling in kwaliteit dat alle instellingen in dezelfde periode worden beoordeeld op basis van vergelijkbare, aangeleverde gegevens. Het stelsel biedt die garantie niet. Gelet hierop acht de Raad het dan ook wenselijk dat het beoordelen van kwaliteitsverschillen zoveel mogelijk buiten de overheid plaatsvindt, bij voorkeur door gezaghebbende, deskundige en onafhankelijke organisaties.”

Positie van NVAO

De Raad van State is uitermate kritisch over de bepalingen in het wetsvoorstel die de bevoegdheden van de NVAO verder uitbreiden. Onder andere wordt erop gewezen dat de NVAO “trekken van een onderwijsinspectie”  krijgt  door uitbreiding van toezichthoudende bevoegdheden waarmee de NVAO op verzoek of uit eigen beweging aan de minister voorstellen mag doen die men in het belang van het onderwijs nodig acht. Daaronder valt ook de tussentijdse beëindiging van de accreditatie of van de instellingstoets wegens zeer ernstige tekortkomingen.

Het samenstel van bestaande en nieuwe bevoegdheden doet de Raad concluderen dat ” positie van de NVAO aanzienlijk wordt versterkt” en dat er “te veel beleids- en beoordelingsruimte wordt overgedragen naar de NVAO”. Dit brengt allerlei juridische complicaties met zich mee. Zo wijst de Raad erop dat uitbreiding van de bevoegdheden op gespannen voet staat met onder meer de kaderwet zelfstandige bestuursorganen en artikel 23 van de Grondwet.

Conclusie

Uit alles blijkt dat de Raad van State geen spaan heel laat van de vormgeving van nieuwe accreditatiestelsel. OCW heeft zich door deze (onverwachte?) tegenvaller niet uit de wind laten slaan en, zij het met fikse vertraging, toch een op hoofdlijnen gelijkluidend wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer. Het is derhalve komend jaar aan de Tweede en later de Eerste Kamer om zich een oordeel te vormen over de aangedragen argumenten. Gezien het fundamentele karakter van sommige kritiekpunten ben ik zeer benieuwd naar de standpunten van de kamerfracties.