Casus Welten

Welten is een opleidingsinstituut met opleidingen voor o.a. financiële professionals. Het voornemen van Welten is om een NVAO accreditatie te verwerven voor een (deeltijd) hbo-bacheloropleiding Financial Professional. Met een NVAO accreditatie kunnen aan afgestudeerde deelnemers erkende graden en getuigschriften worden uitgereikt.

Omdat Welten nog geen geaccrediteerde opleidingen verzorgt – er is nog geen registratie als ‘rechtspersoon voor hoger onderwijs- zal hij een verzoek moeten indienen bij de minister van OCW om graden te mogen verlenen. In artikel 6.9 WHW is opgenomen dat in het kader van het verzoek de Inspectie van het onderwijs de minister adviseert over de continuïteit en naleving van wettelijke voorschriften. E.e.a. is nader uitgewerkt in de Beleidsregel bevoegdheid graadverlening.

Een voorwaarde om een verzoek tot graadverlening te kunnen indienen is het kunnen overleggen van een (uitgebreide) toets nieuwe opleiding. Voor aspirant-rechtspersonen wordt er een bijzondere voorwaarde gesteld aan de uitgebreide toets nieuwe opleiding. I.t.t. de reguliere ‘papieren’ toets nieuwe opleiding moet de aspirant-rechtspersoon de betreffende opleiding minimaal eenmaal conform de wettelijke eisen hebben gedraaid (volkomen cyclus-eis). De werkwijze voor deze ‘verzwaarde uitgebreide toets nieuwe opleiding’ is uitgewerkt in hoofdstuk 14 van de beoordelingskaders accreditatiestelsel hoger onderwijs d.d. december 2014.  

De NVAO heeft een door Welten ingediende toets nieuwe opleiding afgewezen omdat niet is voldaan aan de ‘volkomen cyclus-eis’. Welten stelt echter dat er voor deze eis geen wettelijke grondslag is en dat deze derhalve ook niet door NVAO mag worden gesteld.

Analyse uitspraak Raad van State

In haar uitspraak geeft de Raad van State Welten gelijk. Hoewel in de uitspraak niet op deze wijze opgenomen hanteert de Raad naar mijn mening twee argumenten ter onderbouwing.

Ten eerste stelt de Raad vast dat uit het systeem van (verwijzingen binnen) de WHW niet voortvloeit dat een volkomen cyclus-eis mag worden gesteld. Meer specifiek. In artikel 5a.10a lid 5 WHW is opgenomen dat de NVAO –onverminderd de in lid 2 van het artikel opgenomen aspecten van kwaliteit die als eis worden gesteld bij de toets nieuwe opleiding-  de werkwijze voor de toets nieuwe opleiding voor aanbieders die nog geen rechtspersoon voor hoger onderwijs zijn vastlegt.  Dit artikel verwijst te dien aanzien naar artikel 5a.8 lid 1 WHW.

De Raad gaat op dit punt niet mee in de redenering van de Landsadvocaat en NVAO dat uit het feit dat art. 5a.10a lid 5 WHW verwijst naar art. 5a.8 lid 1 WHW en dat dit artikel vervolgens verwijst naar art. 5a.8 lid 2 voortvloeit dat de in dat artikellid opgenomen eisen van toepassing zijn. Dit is een cruciaal punt, omdat in art. 5a.8 lid 2 de eisen (aspecten van kwaliteit) zijn opgenomen waaraan bestaande reeds geaccrediteerde opleidingen  moeten voldoen bij her-accreditatie. Het belangrijkste verschil in eisen betreft het feit dat bestaande opleidingen ook op gerealiseerd niveau worden beoordeeld. De Raad stelt:

“Weliswaar legt de verwijzing in artikel 5a.10a, vijfde lid, van de WHW naar de kaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid, van de WHW, een verbinding met het accreditatiekader, maar dit betekent niet dat de aanvraag toets nieuwe opleiding door een rechtspersoon die nog geen geaccrediteerde opleidingen verzorgt, moet worden beoordeeld aan de hand van de in artikel 5a.8, tweede lid, van de WHW neergelegde criteria voor het verkrijgen van een accreditatie.”

In dit verband wijst de Raad ook op feit dat het woord ‘onverminderd’ in artikel 5a.10a lid 5 betekent dat de reguliere eisen voor de toets nieuwe opleiding onverkort van toepassing zijn. De Raad merkt fijntjes op dat de criteria voor de reguliere accreditatie m.u.v. het  gerealiseerde eindniveau identiek zijn. Het naast de eisen voor de toets nieuwe opleiding tevens toepassen van de eisen voor reguliere accreditatie (zoals door NVAO betoogd) zou de uitdrukkelijke verwijzing betekenisloos maken.

Het tweede argument is principiëler. De Raad van State stelt vast dat de wetgever “heeft beoogd de mogelijke nadelige gevolgen van het enkel op papier beoordelen van de kwaliteit van een nieuwe opleiding te ondervangen door een tussentijdse beoordeling van het vervolgens feitelijk gegeven onderwijs in te bouwen.”

De Raad doelt hierbij op de via de Wet versterking kwaliteitswaarborgen (2014)  ingevoerde beoordeling op toetsing en gerealiseerd niveau drie jaar na verlening van de toets nieuwe opleiding bij instellingen die geen instellingstoets kwaliteitszorg hebben behaald. Voor de stelling van de NVAO dat deze optie enkel van toepassing is op instellingen die reeds geaccrediteerde opleidingen verzorgen, ziet de Raad geen aanknopingspunten noch in de wetteksten, noch in de toelichtingen bij deze teksten. Met andere woorden, de Raad geeft aan dat er in de WHW thans een adequate voorziening is opgenomen voor het doel dat kennelijk wordt beoogd te realiseren met de ‘volkomen cyclus-eis’.

Reparatiewetgeving?

OCW was kennelijk onaangenaam verrast door de uitspraak en kondigde binnen twee dagen al aan met reparatiewetgeving te komen:

“Nu blijkt uit de uitspraak van Raad van State dat deze eis (de volkomen cyclus-eis, fh) onvoldoende basis heeft in de wetgeving. Het ministerie van OCW heeft de NVAO inmiddels laten weten de kwaliteitsborging van het onderwijs en de waarborgen voor studenten van groot belang te vinden en daarmee ook de volledige cycluseis. Het ministerie zal hiertoe de wet- en regelgeving op zo kort mogelijke termijn aanpassen.”

Dat de kwaliteitsborging van het onderwijs en de waarborgen voor studenten van groot belang zijn, spreekt voor zich. De vraag is echter wel welke instrumenten noodzakelijk zijn om deze ook te verwezenlijken. Met andere woorden, is de volkomen cyclus-eis zo noodzakelijk dat reparatiewetgeving gerechtvaardigd is? Er zijn verschillende argumenten om hierover tenminste een principiële discussie te voeren. Ik noem er drie.

Volkomen cyclus-eis noodzakelijk voor kwaliteitsborging?

Ten eerste blijft enigszins onderbelicht dat ongeacht of een toets nieuwe opleiding met of zonder een volkomen cyclus-eis wordt ingevuld  een aspirant rechtspersoon voor hoger onderwijs nog een verzoek tot graadverlening moet indienen bij de minister. Daarbij wordt de minister geadviseerd door de onderwijsinspectie. Die voert een grondig onderzoek uit bij de instelling in kwestie waarin in het bijzonder de financiële en bestuurlijke continuïteit van de aanvrager en de naleving van de wettelijke voorschriften inzake de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens en de vooropleidingseisen worden beoordeeld.  De onderwijsinspectie voert met diverse geledingen gesprekken en kijkt bijvoorbeeld nauwgezet naar de bestuursstructuur, de financiële positie, de examencommissie en onderwijs- en examenregeling.

Let wel, dit onderzoek komt dus bovenop een toets nieuwe opleiding door de NVAO. En scope en diepte van de onderzoeken gaan aanmerkelijk verder dan hetgeen voor reeds bestaande instellingen is vereist. Wat scherp gesteld is het zelfs een vorm van pseudo- instellingsaccreditatie. Het feit dat een verzoek tot graadverlening moet worden ingediend is een onderbelichte, maar zeer belangrijke, waarborg voor de kwaliteit. Het geeft de minister van OCW overigens ook een instrument om zelfs bij een positieve toets nieuwe opleiding toch te besluiten om (voorlopig) niet in te stemmen met graadverlening.

Ten tweede. Op het eerste gezicht lijkt een volkomen cyclus-eis en daarmee het ‘eisen’ van bewezen kwaliteit een logisch geheel. Maar is dat wel zo? Waarom wordt bijvoorbeeld deze eis niet aan alle nieuwe opleidingen gesteld? Rechtvaardigt het enkele feit dat een instelling een andere reeds geaccrediteerde opleiding verzorgt dat deze instelling geen bewezen kwaliteit voor een nieuwe opleiding moet aantonen? Is dan de instellingscontext dan de onderscheidende factor? En wat zegt dit dan over de noodzaak tot een verzoek tot graadverlening?

Aansluitend op de uitspraak van de Raad van State zou kunnen worden betoogd dat met de combinatie van een toets nieuwe opleiding door de NVAO, een verzoek tot graadverlening (incl. advies/onderzoek door onderwijsinspectie) en een beoordeling van gerealiseerd niveau na drie jaar voldoende waarborgen voor zowel student als samenleving zijn ingebouwd.

Daarbovenop komt nog dat de minister van OCW in de tussenliggende periode gebruik kan maken van reeds in de wet opgenomen interventie mogelijkheden bij tekortschietende kwaliteit, daaronder specifiek ook begrepen het ontnemen van het recht om graden te kunnen verlenen (art. 6.10 WHW).

Contrair aan OCW beleid

Ten derde. De huidige volkomen cyclus-eis is ontegenzeggelijk een belangrijke drempel om het bestel binnen te komen. Het mag geen verrassing zijn dat het ontzettend moeilijk is om een groep studenten zover te krijgen dat ze onderwijs bij een instelling gaan volgen terwijl de opleiding nog geen accreditatie heeft. Het is studenten niet kwalijk te nemen dat zij een perspectief op een erkende graad en getuigschrift zeer zwaar laten wegen. En juist dat perspectief kunnen aspirant nieuwe toetreders niet bieden.

De keerzijde van deze drempel is dat het hoger onderwijsbestel een zekere geslotenheid houdt. Innovatieve aanbieders/opleidingen lopen stuk op de volkomen cyclus-eis. In mijn adviespraktijk heb ik hiervan in het verleden meerdere voorbeelden gezien. Het ging daarbij overigens zowel om Nederlandse aanbieders alsook om buitenlandse partijen die zich graag in Nederland wilden vestigen, maar daar dus uiteindelijk van afzagen. Bedoeld of onbedoeld beschermt de volkomen cyclus-eis daarmee ook gevestigde belangen.

Opmerkelijk is ook dat door OCW in andere sectoren juist de ruimte voor nieuwe toetreders wordt vergroot. Zo is bijvoorbeeld aangekondigd dat een wetsvoorstel wordt ingediend waarmee in het primair en voortgezet onderwijs  ‘meer ruimte voor nieuwe scholen’ wordt gecreëerd. Ouders van leerlingen krijgen de mogelijkheid om een school op te richten zonder dat de richting (denominatie) hierbij een rol speelt (richting vrije planning).

Conclusie

Een combinatie van een uitgebreide toets nieuwe opleiding door de NVAO, een verzoek tot graadverlening  bij de minister van OCW (incl. advies/onderzoek door onderwijsinspectie) en een beoordeling van gerealiseerd niveau na (maximaal) drie jaar door de NVAO biedt mogelijk reeds voldoende waarborgen om zowel belangen van studenten als van de maatschappij te zekeren. Het is in een ieder geval een combinatie van maatregelen die de ‘reparatie wetgeving reflex’ van OCW ter discussie kunnen stellen.

De uitspraak van de Raad van State en de daarmee samenhangende interpretatie van het huidige wettelijke kader biedt bovendien juist de ruimte die het hoger onderwijsbestel goed kan gebruiken (innovatie en vergroting keuzemogelijkheden door toetreding nieuwe aanbieders). En passant wordt ook aansluiting gehouden bij ontwikkelingen in andere onderwijssectoren. 

 

Vragen?

Heeft u naar aanleiding van deze bijdrage vragen? Of bent u geïnteresseerd in de vraag wat Hobéon op dit vlak voor u of uw instelling kan betekenen? Neem dan contact op mr. Frank Hendriks via (070) 30 66 800 of f.hendriks@hobeon.nl.